衢州拆迁案例：行政主体不适格，乡政府征收补

来硕征地拆迁成功案例系列之二十二（浙江衢州·征收补偿决定）：行政主体不适格，乡政府征收补偿决定被确认违法

【事实概要】

2019年7月30日，郑先生收到衢州市柯城区姜家山乡人民政府作出的《集体土地房屋征收补偿安置决定书》，此前，郑先生的案涉房屋已被强制拆除。

郑先生认为姜家山乡人民政府作出上述决定书侵犯了他的合法权益，遂向法院起诉，请求撤销该决定书。

案件审理中，姜家山乡人民政府决定撤销上述决定书，郑先生仍坚持诉讼。

【办案掠影】

来硕律师认为，根据《土地管理法》及《土地管理法实施条例》相关规定，姜家山乡人民政府作出征收补偿决定不具有行政主体资格，决定书作出程序不合法，补偿方案亦不合理，应当确认违法。尽管姜家山乡人民政府已撤销该决定书，但郑先生仍可要求确认该行政行为违法。

2019年11月29日，浙江省衢州市柯城区人民法院对本案作出判决：确认被告衢州市柯城区姜家山乡人民政府对原告郑先生作出《集体土地房屋征收补偿安置决定书》的行政行为违法。

【律师说法】

国有土地上房屋征收与集体土地房屋征收在程序上有所不同：

国有土地上房屋征收依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，应由市、县级人民政府作出征收决定，市、县级人民政府应组织有关部门对征收补偿方案进行论证并征求公众意见，并进行社会稳定风险评估。房屋征收部门应与被征收人订立补偿协议，确定期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定并予以公告。

集体土地上房屋征收参照《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的规定，应由县级以上地方人民政府发布征收土地预公告，开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，组织相关部门拟定征地补偿安置方案并进行公告。确定征地补偿安置方案后，应当组织有关部门与被征收人签订征地补偿安置协议。完成前期工作后，县级人民政府应报有批准权的人民政府批准征收土地申请，获批后县级以上地方人民政府应发布征收土地公告，对个别未达成征地补偿安置协议的应作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。

本案涉及房屋为集体土地上房屋，本案判决时，《土地管理法实施条例》中规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。2021年修订的《土地管理法实施条例》中规定，在土地征收过程中，县级以上人民政府应结合地区实际情况组织有关部门拟定征地补偿安置方案并予以公告。征地获批后县级以上地方人民政府应发布征收土地公告，对个别未达成征地补偿安置协议的应作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。

也就是说，无论在本案审理、判决时，还是在2021年《土地管理法实施条例》修订后，征地补偿安置决定都应由县级以上地方人民政府作出，乡政府不具有该行政行为的主体资格。

被征收人如遇此情况，可及时向法院提起诉讼，以维护自身的合法权益。诉讼中，即便行政机关撤销违法行政行为，当事人仍可要求确认该行政行为违法。

【相关法条】

《中华人民共和国行政诉讼法》

第七十四条　【确认违法判决】行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：

（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；

（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。

行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：

（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；

（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；

（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。

《中华人民共和国土地管理法》

第四十五条　为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：

（一）军事和外交需要用地的；

（二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；

（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；

（四）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；

（五）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；

（六）法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。

前款规定的建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；第（四）项、第（五）项规定的建设活动，还应当纳入国民经济和社会发展年度计划；第（五）项规定的成片开发并应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。

《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014年修订）

第二十五条　征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。

被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。

征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。

注：本案所援引的上述法条已在2021年修订版中修改，相关规定可参考以下条款。

《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021年修订）

第二十六条　需要征收土地，县级以上地方人民政府认为符合《土地管理法》第四十五条规定的，应当发布征收土地预公告，并开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估。

征收土地预公告应当包括征收范围、征收目的、开展土地现状调查的安排等内容。征收土地预公告应当采用有利于社会公众知晓的方式，在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布，预公告时间不少于十个工作日。自征收土地预公告发布之日起，任何单位和个人不得在拟征收范围内抢栽抢建；违反规定抢栽抢建的，对抢栽抢建部分不予补偿。

土地现状调查应当查明土地的位置、权属、地类、面积，以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的权属、种类、数量等情况。

社会稳定风险评估应当对征收土地的社会稳定风险状况进行综合研判，确定风险点，提出风险防范措施和处置预案。社会稳定风险评估应当有被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人参加，评估结果是申请征收土地的重要依据。

第二十七条　县级以上地方人民政府应当依据社会稳定风险评估结果，结合土地现状调查情况，组织自然资源、财政、农业农村、人力资源和社会保障等有关部门拟定征地补偿安置方案。

征地补偿安置方案应当包括征收范围、土地现状、征收目的、补偿方式和标准、安置对象、安置方式、社会保障等内容。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》

第八条　为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：

（一）国防和外交的需要；

（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；

（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；

（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；

（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；

（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

第二十六条　房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。

补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。

被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。