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郭丹丹律师:浅谈行政法上的公共利益

浅谈行政法上的公共利益以土地及房屋征收为例 公共利益在行政法中具有极为重要的地位。它在特定情形下赋予了行政机关一些特殊权力和职能。但现今我国司法实践中,公共利益被滥..

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郭丹丹律师:浅谈行政法上的公共利益

发布时间:2020-01-10 热度:

浅谈行政法上的公共利益——以土地及房屋征收为例
公共利益在行政法中具有极为重要的地位。它在特定情形下赋予了行政机关一些特殊权力和职能。但现今我国司法实践中,公共利益被滥用的现象非常普遍,严重侵害社会公众的合法权益。而这种情况,尤以土地及房屋征收领域为甚,亟待解决。
公共利益的概念
公共利益是相对性概念,与之相对的是私人利益。公共利益涉及“公共”与“利益”两个方面。“公共”,即公众所有,是公共利益的重心所在。但由于公众的范围具有不确定性,导致其受益对象具有不确定性。“利益”,是对主体与客体关系的一种价值判断。其构成要素表现为利益主体、利益客体、利益内容。利益主体是利益的承担者、实现者、归属者和拥护者,包括个人、社会、国家等。利益客体指利益主体需要所指向的对象,包括物质财富和非物质财富。由于利益主体的多元化,利益内容的确定需要通过价值判断形成,而价值判断是人类进行的精神行为,与人的兴趣、好恶相联系。因此,通过价值判断而形成的利益内容具有多样性和不确定性[1]
由此可见,公共利益是一个较为抽象的概念,具有受益对象和利益内容的不确定性。
行政法中,有关公共利益的规定散见于各部门法及相关法规的具体条文之中。有的将公共利益作为限制权力行使的条件,如《土地管理法》第二条第四款、第四十五条第一款、第五十八条第一款第一项及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定等;有的则将公共利益作为立法目的,如《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》及《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律、法规的立法目的中,均有“维护公共利益”这样的表述......
不管如何对公共利益一词进行使用,相关法律法规都未对其概念进行界定。相比较而言,在土地及房屋征收领域,《土地管理法》及《国有土地上房屋征收与补偿条例》的列举式规定,为符合公共利益的土地、房屋征收情形划出了一定范围,已属较为详细的规定。
根据《土地管理法》第四十五条第一款,军事和外交,由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设及科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业,由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设均属于符合公共利益情形下的用地行为,可以依法实施征收。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定,国防和外交,由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设,由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业,由政府组织实施的保障性安居工程建设,由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建,属于符合公共利益可对房屋进行征收的情形。
二、实践中存在的问题及原因
公共利益虽具有受益对象和利益内容的不确定性,但必须是多数人合法利益的体现。因而,公共利益之下的行为在依照相关法定程序实施之时,具有合理性和正当性。当个人利益与公共利益发生冲突时,个人利益需让步于公共利益。当然,个人需得到相应合法公正的补偿。
基于公共利益此种特征,以及我国并未对公共利益概念进行明确的现状,导致司法实践中公共利益被滥用的现象异常严重。尤其在土地及房屋征收领域,行政机关以公共利益之名侵害公民合法权利的违法行为屡见不鲜。凡行政决策,只要举起公共利益的大旗,便可畅行无阻,相关的法定程序成了走过场,对个人补偿的合理性与合法性亦被忽略。
1、以公共利益之名行商业开发之实
随着经济发展的浪潮,全国各地征收拆迁活动进行得如火如荼。在此期间,出现大量以公共利益之名进行商业开发的违法征收项目。在笔者曾经办理的案件中,就出现过以扶贫搬迁项目的名义建设别墅区、以棚户区改造的名义建设世贸商城、以城中村改造的名义进行旅游开发项目建设等诸多违法情况。这些商业开发项目在披上了“公共利益”的合法外衣之后,使得审批程序中绿灯大开。
2、以公共利益之名侵夺个人财产
集体土地房屋征收过程中,在大部分村民已经签订补偿协的情况下,未签约村民被以公共利益为由强制搬迁的情况时有发生。笔者在办案过程中就曾遇到过此等荒唐的事情。
某地村委会在部分村民尚未签订补偿协议的情况下,以所谓公共利益、集体利益为由向未签约村民下发了所谓的《帮助腾退告知书》,打着推进项目进度、确保全体村民利益的大旗,要求未签约村民认清形势,如果在规定的期限内仍不能达成协议,村委会将依据村民代表会议通过的所谓决议内容对未签约村民采取帮助腾退的方式进行搬迁。所谓帮助腾退,也就是强制拆除房屋。
我国《村民委员会组织法》第二十七条第二款明确规定,村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。可见,村委会无权通过村民会议或村民代表会议的方式,对村民的个人财产进行处分。依据所谓村民代表会议决议,对村民进行的所谓帮助腾退行为,是严重违法的行为!如此腾退搬迁,不啻于抢劫。
3、以公共利益之名放纵违法行政
根据《行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定,行政行为依法应当撤销,但撤销会给社会公共利益造成重大损害的,人民法院判决确认违法,但不撤销行政行为。
对应当撤销之行政行为确认违法,本身是维护社会公共利益之下的不得以举措。但在实践中,却成为了违法行政行为有恃无恐的挡箭牌。
在土地及房屋征收领域,当被征收人就违法的征地批复、征收决定等行为提起诉讼时,人民法院通常会以公共利益为由,仅仅确认相关行政行为违法,而不会作出撤销判决。在实际上并非是因公共利益需要进行征收的情况下,这样一纸确认违法判决,对被征收人来说,不过是告诉他过去的就让它过去。因为所谓的公共利益,行政机关并没有因其违法行为受到任何惩戒,违法行政照旧。
三、对策
1、立法机关应全面征求与听取各方意见,明确公共利益的概念、范围,将公共利益的范围具体化、确定化,让对公共利益的判定有据可循。
2、行政机关应严格遵守法律规定,履行法定程序,充分保证被征收人的知情权、听证权、陈述与申辩权,切实听取公众意见,谨慎决策,谨慎行为。
3、司法机关应充分运用司法程序对滥用公共利益的违法行为进行规制。在诉争双方对公共利益的界定出现争议时,根据相关法律、法规等规定对诉争行为是否符合公共利益进行法律判定。通过个案程序,在法律框架内进一步对公共利益的范围进行明晰,对以公共利益为名进行的侵害公民合法权益的违法行为,绝不能姑息袒护,使违法行为得到应有的惩戒。
公共利益是行政管理之基础,促进公共利益最大化是现代行政管理之根本目标。但公共利益最大化绝不意味着个人利益最小化,甚至个人利益被肆意践踏。以公共利益为名实施的任何行为,均需以不侵害个人利益为前提,为公共利益让步的个人,必须得到合法、合理的补偿。否则,公共利益便会成为违法行为的幌子。实践中,立法、执法、司法机关应充分发挥各自职能,利用各个环节予以制约,方能避免公共利益被滥用。
参考文献:
[1]李兵:论行政法上公共利益对私人利益的限制,2007,P15-16.
                         北京来硕律师事务所律师 郭丹丹
                         2020年1月9日


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