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关于行政行为责任承担主体认定的思考

近年来,笔者一直投身于行政诉讼领域的司法实践之中,因此在实务中经常会遇到一些值得思考的问题,本文就以笔者代理的汪某诉镇政府行政强制一案为例,来探讨行政行为责任承担..

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关于行政行为责任承担主体认定的思考

发布时间:2020-02-15 热度:

近年来,笔者一直投身于行政诉讼领域的司法实践之中,因此在实务中经常会遇到一些值得思考的问题,本文就以笔者代理的汪某诉镇政府行政强制一案为例,来探讨行政行为责任承担主体的认定问题。

一、谁是适格被告?

通常来说,行政相对人对行政机关作出的行政行为不服的,以作出该行政行为的行政机关为被告向人民法院提起诉讼,也就是说在能够明确行政行为实施主体的情况下,该行为主体即为适格被告。

然而,在我们的日常生活中,也会遭遇到一些特殊情况,比如在无法律手续的强拆行为发生时,权利人并不在现场,或是即便在现场也无法确认行为人的身份,甚至还会被抢夺手机、阻止拍摄,造成权利人无法自行获取有效证据来确定行为主体。此时,多数权利人也会选择报警求助,而公安机关常以行政行为或民事纠纷不属于公安机关管辖为由不予处理,更不会给权利人出具任何的书面材料。以上种种不利因素使得行政相对人在寻求司法救济的道路上举步维艰,很多人因为不知道该告谁或是即使知道该告谁却苦于没有证据而无法立案或是被驳回起诉,理想化的维权行动还没开始就被迫结束了,或许这也是造成上访人员不断增加的原因之一。

二、推定的责任承担主体

2018年,最高人民法院作出(2018)最高法行再113号行政裁定,其中,“在无主体对强拆行为负责的情况下,人民法院应当根据职权法定原则及举证责任作出认定或推定。如果用地单位、拆迁公司等非行政主体实施强制拆除的,应当查明是否受行政机关委托实施”这一具有突破性的裁判观点,仿佛是在那些被堵死的大门上打开了一扇窗,很多行政相对人得以通过援引这一观点拿到了胜诉判决。

三、“推定主体”在个案中的扩大化适用

最高院的上述观点为我们提供了新的思路,但同时也产生了一些问题。

1、案情回顾

笔者的委托人汪某的承包地被强制清表,汪某拍下了有镇政府人员在强清现场的视频资料,随后汪某以镇政府为被告向人民法院提起诉讼。

庭审过程中,汪某出示了该视频资料来证明强制行为系由镇政府实施,镇政府辩称案涉地块的征收单位是县政府,征收工作的实施单位是国土局,其不是适格被告。主审法官亦向汪某释明本案的适格被告应当是征收主体县政府,镇政府并无法定职权。

因汪某拒绝变更被告,遂收到了法院驳回起诉的裁定。该院认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院起诉的,作出行政行为的行政机关是被告”的规定,本案系原告直接向人民法院提起的诉讼,原告提供的证据不足以证明镇政府组织实施了对原告案涉承包土地进行了平整行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定,镇政府无相关法定职权,从其提供的证据及其代理人的当庭陈述意见,均指向对原告案涉承包土地进行的平整行为是县人民政府组织实施的,其工作人员在场仅是协助配合做好现场秩序维护等工作,原告错列被告,经本院释明仍拒绝变更起诉适格行政主体,本院依法应当裁定驳回起诉。

当汪某以县政府为被告向中院起诉时,中院的承办法官却向汪某释明,县政府只是发布征地公告和补偿方案,具体的征收补偿工作是由国土部门负责,本案是因国土部门未履行责令交出土地程序,而实施强制收回土地使用权的行为,根据最高院及省高院的观点,这类强拆案件适格被告应当是实施部门,县政府不是本案适格被告。

正是由于有了“推定主体”这个选项,使得本案在认定适格被告这个问题上变得复杂,汪某不得不再次变更被告重新起诉。

2、法律评述

(1)在能够明确行为主体的情况下不应当再进行推定

本案中,根据汪某提供的现场视频显示,确有多名镇政府人员在强清现场,而镇政府未能合理说明其在场原因,亦没有举证证明其出现在强清现场是经过县政府的授权或委托,在这种情况下应当优先认定镇政府即为该行政行为的实施主体并承担责任,而无需再对诉讼主体进行推定。

(2)在能够明确行为主体的情况下该行政机关是否具有法定职权不应当作为认定适格被告的必要条件

实践中,行政机关因超越法定职权而实施的行政行为大量存在,在能够明确行为主体的情况下,我们不能因行政机关不具备法定职权就去否认其实施了该行为的客观事实,也不能因为该行政机关不具备法定职权就将这一违法责任转嫁给其他行政机关来承担。因此,在这个案件当中,镇政府是否具备实施行政强制行为的法定职权与其是否应当被认定为本案的适格被告并无直接关系。当然,如果确属“超越职权”,那么应当作为镇政府实施行政行为的违法要素之一。

(3)“推定主体”不应当被无限扩大化适用

最高人民法院(2018)最高法行再113号行政裁定中还提到:“行政诉讼的适格被告应当根据‘谁行为,谁被告;行为者,能处分’的原则确定。通常情况下,行政行为一经作出,该行为的主体就已确定。但在某些特殊情况下,行政行为的适格主体在起诉时难以确定,只能通过审理并运用举证责任规则作出判断”。

很显然,只有在“无主体对行政行为负责的情况下”才能够引入“推定主体”这一概念,并且应当严格限制在这一前提下予以适用。本文所举案例就属于人民法院对这一概念的扩大化适用,造成了原告不得不反复变更被告的后果,直接导致了原告的诉讼目的在短时间内无法实现,无形中浪费了司法资源,不利于息诉止争,甚至在一定程度上影响了司法的公正性与公信力。

以上为笔者在行政诉讼案件代理过程中因个案引发的一点思考,仅是浅层的探究,并未进行深入地剖析,欢迎各位读者交流指正。


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